[摘要] 近日，中共中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究举行集体学习，胡锦涛总书记在主持学习时强调，完善和改革我国土地管理制度要重点抓好四项工作，其中之一是：切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。
近日，中共中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究举行集体学习，胡锦涛总书记在主持学习时强调，完善和改革我国土地管理制度要重点抓好四项工作，其中之一是：切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。胡锦涛总书记关于“严格界定公益性和经营性用地”的指示，为我国土地管理制度改革，特别是建设用地改革，指明了一条有别于我国传统土地管理模式的新的思路。
我国传统土地管理模式是排除一般土地市场交易的计划经济和行政干预模式，建设用地基本不区分公益性和经营性用地。土地管理法第43条规定，任何单位和个人进行建设(除兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡村公共设施和公益事业建设外)，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而根据宪法第10条的规定，城市的土地全部属于国有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国有的以外，均属于集体所有。在这种土地制度下，任何单位和个人进行建设，需要使用城市土地的，均不需要征收土地，而只需征收土地使用权人在相应土地上所有的房屋。建设用地人无论是进行公益性建设还是进行经营性建设，均不需要与土地使用权人进行土地使用权市场交易，一律通过向政府交付土地有偿使用费或政府无偿划拨的方式取得土地使用权。至于建设用地人进行建设需要使用农村和城市郊区土地的，其无论是进行公益性建设还是进行经营性建设，亦无需与土地所有权人进行市场交易，一律由政府向农民征收土地，政府通过征收将农民集体土地变为国有土地，然后，建设用地人通过向政府交付土地有偿使用费或政府无偿划拨取得土地使用权。
对这种违反法治原则、违反以人为本的科学发展观、损害人民群众利益的旧的土地管理制度，必须改革。近年来人们对改革旧的土地管理制度的必要性已经形成共识，土地管理法的修改去年即已启动。但是，土地管理制度究竟应如何改革，土地管理法应如何修改，改革和修法应遵循什么样的思路，却还远没有达成共识。现在，胡锦涛总书记提出对土地(包括国有土地和集体土地)，特别是建设用地，作公益性用地和经营性用地的区分，“严格界定公益性和经营性用地”，对此两种用地进行不同的制度设计，无疑为人们统一改革思路提供了一个很好的和可行的方案——今后任何单位和个人进行建设需要土地，都必须首先确定其建设项目是公益性的还是经营性的，如果相应建设项目是公益性的，其所需土地可通过政府征收取得，也可通过市场交易取得。如果相应建设项目是经营性的，其所需土地只有通过市场交易(而不能通过政府征收)取得，即只能通过与城市土地使用权人或农村和城市郊区土地所有权人平等协商，购买其土地使用权或土地所有权。当然，向农民购买土地所有权必须是根据城乡规划可用于建设用地的土地的所有权。
对土地作公益性用地和经营性用地的区分，“严格界定公益性和经营性用地”意味着我国将建立真正的土地市场，建设用地需要土地通过市场交易取得将成为一般原则，通过征收取得则只是例外。当然，具体制度如何设计还可继续研究，但区分和严格界定公益性和经营性用地毫无疑问应该成为我们改革设计的基本思路。
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